摘要：内部控制建设是行政事业单位的一项重要工作, 目前存在内控建设推进困难、执行落实不到位、监督评价流于形式等问题, 导致行政事业单位内部控制建设难以取得预期效果。主要原因在于单位领导不够重视、缺乏专业性人才、评价监督独立性不高等。因此, 需要针对具体原因提出相应的措施加以改进, 重点是提高内部控制思想认识和强化单位内部管理, 从而促进各单位内部控制建设的完善。
关键词：行政事业单位; 内部控制; 评价监督;
为了进一步提高行政事业单位内部管理水平, 加强廉政风险防控机制建设, 按照财政部规定, 自2014年1月1日起开始执行《行政事业单位内部控制规范 (试行) 》, 目前各行政事业单位都已经开展了内控制度建设和评价工作。经过近两年的实践, 各单位在内部控制制度建设上已经取得了一定的成绩, 但在执行过程中仍存在一些问题和困难, 导致内部控制建设进展缓慢, 质量不高, 需要认真分析原因和提出应对措施, 使行政事业单位内部控制建设取得更好的效果。
一、当前行政事业单位内部控制建设存在的主要问题
(一) 部分行政事业单位内部控制建设不全面。内部控制通过制定制度, 实施措施和执行程序, 防范和管控经济活动风险, 它涵盖单位的各种经济业务和事项, 需要各部门相互配合和落实。但目前行政事业单位内部控制建设都是由各单位财务部门牵头、其他部门配合进行, 而且内部控制评价的关注点也主要放在预算收支、资产采购、合同管理等方面, 因此最后的工作都落在财务部门。而对于单位在职能履行、法律法规遵循、单位重要决策等方面如何进行内部控制建设一般都考虑不足, 甚至不愿意去完善。
(二) 业务流程不合理, 内部控制方法简单。做好内部控制的关键是要编制好业务工作流程, 采用恰当的控制方法。但目前很多行政事业单位流程控制体系不完善, 具体表现在部分经济事项没有明确的工作业务流程, 有些流程的顺序不合理, 有些流程没有随着经济业务的改变进行调整。另外, 当前行政事业单位内部控制方法主要采用授权审批和预算管理进行控制, 对于如何充分利用内部报告、绩效考评、信息技术等方法进行控制往往重视不够。
(三) 部分单位内控制度执行和落实不到位。内部控制建设由财务部门牵头完成后, 就应该按照内部控制的要求在日常业务中认真执行和落实, 但大多数单位都做不到位。部分行政事业单位不会主动对照内控制度完善业务工作, 而更多是沿袭原有的工作方式和规章制度开展工作。有些单位在内部控制建设中的主要任务就是把内部控制制度建立起来, 对于是否认真执行和落实并不在意。
(四) 内部控制的风险评估和监督流于形式。行政事业单位开展内部控制建设的过程中, 各部门的风险评估一般是由部门内的自己人进行, 很难看到业务流程中真正的风险点。同时, 很多行政事业单位由于没有独立的内部审计部门, 对内部控制的评价和报告还是由财务部门完成, 缺少客观的外部力量监督。因此, 导致内部控制建设的风险评估和监督评价都流于形式, 缺乏独立性和客观性。
(五) 内控制度建设在行政事业单位中缺少全局性。一般情况下, 事业单位都是隶属于某一行政部门, 并在其直接领导下完成各项政府职能任务, 行政部门与所属事业单位之间属于一个大的整体, 这就需要从行政事业单位的整体性角度进行内部控制建设, 从而防范整个系统的经济业务风险和职能风险。但现实情况下, 很多行政与事业单位都独立进行自身的内控制度建设, 这样导致内控建设工作缺少系统性、全局性, 行政单位与下属事业单位的内控制度可能存在脱节或不一致的情况。
二、行政事业单位内部控制建设存在问题的原因
(一) 单位人员对内部控制认识不全面。内部控制着眼于全局性, 涉及单位所有业务活动, 要求全体人员参与, 单位领导人负主要责任。但实际情况下, 由于大多数行政事业单位内部控制由财务部门完成, 因此各部门人员普遍认为内部控制主要是对财务上的控制, 只需要制定出相应的规定, 管理好资金就行, 对内部控制认识比较片面。单位领导人一般工作繁忙, 对于专业性较强的内部控制认识有限, 因此也难以重视起来。
(二) 缺少专业性较强的内部控制审计人员。行政事业单位内部控制是一项专业性比较强的工作, 涉及内部制度的设计、业务流程改造, 突出制衡性和风险导向性, 运用多种控制方法等, 需要较多的相关理论知识和实践经验, 在工作内容上也更趋向审计方面。同时, 内部控制工作重点在监督执行, 需要采用必要的审计方法取得相关的审计证据, 并随着实际业务变化进行适当调整。而当前大部分行政事业单位一般只有普通的财务人员, 日常工作重点为预算管理和会计账务处理, 对内部控制建设的了解十分有限, 因此比较缺乏相应的专业性人才, 导致真正开展内部控制比较困难。
(三) 部门设置不完善, 职责分工不清晰。目前, 行政事业单位内部控制建设和每年末的内部控制报告工作都是从财政部门下达, 内部控制建设的重点是资金的管理控制, 因此一般由财务部门牵头完成。对于内部控制报告工作理论上应该是独立的内审部门或人员根据监督评价结果进行填报, 但由于大多数行政事业单位由于规模和内设机构有限, 暂时无法设置独立的内部审计部门, 因此当前的内部控制报告工作可能还是由财务部门的人员完成, 使内部控制报告缺乏客观性。虽然现在各单位都有纪检部门对各项工作进行督查, 但是纪检工作与内部控制工作差别较大, 各单位纪检部门无法完成内部控制报告工作。
(四) 内部控制监督的非强制性。在目前现实情况下, 行政事业单位内部控制监督和评价都是由单位财务部门完成, 财务部门对单位整体的监督只能局限于部门业务, 而且主要是在年末完成内部控制报告时进行对照检查。同时, 作为单位内部的自我监督, 领导重视也不够, 因此在实际执行过程中具有非强制性, 找出问题也难以立即进行整改, 从而导致内部控制评价监督流于形式。
三、改进行政事业单位内部控制建设的建议
(一) 加强宣传, 提高单位人员对内部控制的思想认识。按照《行政事业单位内部控制规范 (试行) 》的规定, 单位负责人对单位的内部控制建设负主要责任, 需要单位各级人员参与, 覆盖单位的各项业务, 包括单位层面和业务层面。在具体进行内部控制建设过程中, 需要对各个部门及岗位的业务进行风险评估和流程梳理, 运用多种控制方法, 并将监督评价贯彻到日常工作中来。因此, 需要在单位内部大力开展宣传, 并聘请专业人士进行授课, 讲解内部控制相关知识和具体实施步骤, 提高大家对内部控制建设的思想认识, 让单位领导重视起来, 各部门人员参与进来。
(二) 培养专业人才, 开展内部控制培训和督导。内部控制建设和后续监督评价专业性比较强, 需要懂得审计理论和相关审计方法, 能够合理取证并进行分析, 对于存在的问题能够及时发现并提出整改措施, 是一个长期过程, 因此需要行政事业单位培养专业审计人员, 在专业人员的详细计划下开展相关工作。同时, 行政事业单位每年也应该开展多次内容控制建设培训和内部控制督导, 保证内部控制制度得到有效执行。
(三) 完善行政事业单位内部控制评估体系, 提高执行效果。根据当前行政事业单位现状和内部控制目标, 建立一套合适的内部控制评估体系, 成立独立的评估小组, 设定各种定性和定量目标, 定期或不定期地对行政事业单位的内部控制情况进行评估, 分出等级并进行适度奖惩, 并按规定要求及时完善各项工作, 切实提高单位对内部控制的重视程度。通过独立评估, 各行政事业单位将更加重视自身存在的问题, 并积极整改, 从而提高内部控制的执行效果。
(四) 强化单位管理, 提高内部控制监督约束力。内部控制建设是行政事业单位当前的一项长期工作, 其内部控制质量高低关键还是取决于单位的内部管理水平。各单位应该重视和加强内部控制, 通过设立相对独立的内部审计部门开展工作, 并将内部控制执行情况作为年度目标任务开展工作, 从而提高内部控制监督的约束力, 强化单位内部管理, 最终促进内部控制建设的完善。
(五) 增加外部监督, 促进内部控制的完善。由于行政事业单位内部控制的非强制性, 削弱了其监督评价的效力, 因此有必要加强单位内部控制的外部监督, 通过审计部门审计、财政部门检查等方式, 找出内部控制存在的问题, 并积极改进。审计和财政部门有监督行政事业单位会计和内部控制工作的职责, 其审计检查工作是督促各单位搞好内部控制的重要力量。另外, 在条件许可的情况下, 可以定期聘请会计师事务所进行内部控制专项审计, 及时发现问题和进行整改, 促进单位的内部控制建设。
总之, 当前部分行政事业单位的内部管理存在缺陷, 各种违规事件时有发生, 需要不断规范各项工作业务流程, 完善各种管理制度。因此, 行政事业单位急需加强内部控制建设, 通过强化宣传培训, 提高各部门人员对内部控制的认识, 加强内部管理, 分析具体业务存在的风险点, 进行相关制度建设和监督评价, 切实提高各单位内部控制水平, 达到对防控和管控经济活动风险、保证资产安全和有效使用的内部控制目标。
参考文献
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